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Standards im E-Government
Deutsche E-Government-Standards Auf Grund der führenden Rolle, die DOMEA bei der elektronischen Schriftgutverwaltung in Deutschland für die öffentliche Verwaltung einnimmt, wird dieser Standard ausführlicher betrachtet. Ein weiterer relevanter deutscher Standard ist SAGA, der im Rahmen der Initiative BundOnline2005 entwickelt wird. DOMEA - Dokumentenmanagement und elektronische Archivierung Das DOMEA-Konzept, 1996 ins Leben gerufen, ist ein deutsches Konzept für Dokumenten-Management und elektronische Archivierung in der öffentlichen Verwaltung, welches von der KBSt (Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung) betreut wird. Der ursprüngliche Ansatz, eine einheitliche Software für DMS, elektronische Archivierung und Workflow für die gesamte Bundesverwaltung auszuwählen hat sich inzwischen dahin gewandelt, unterschiedliche Produkte nach einem einheitlichen Kriterienkatalog zuzulassen. Die vergangenen wesentlichen Projektphasen beinhalteten den Aufbau eines Pilotsystems zur Erprobung der elektronischen Vorgangsbearbeitung, die Fortschreibung der Anforderungen, eine öffentliche Ausschreibung (1999/2000) von Produkten und Prüfen der Übereinstimmung mit den fortgeschriebenen Anforderungen des Konzeptes sowie der Abschluss von Rahmenverträgen für konforme Produkte für die Bundesverwaltung mit Öffnungsklausel für die übrige Verwaltung bis Mitte 2002. Ein wesentliches Ziel des Konzeptes DOMEA ist die Einführung vollständiger elektronischer Akten, um die behördlichen elektronischen Geschäftsprozesse vollständig realisieren zu können. Die Anforderungen an das Schriftgut im Verwaltungsprozess, die in Gesetzen, Geschäftsordnungen sowie Richtlinien und Vorschriften zur Schriftgutverwaltung festgelegt sind, gelten auch für Akten, die in der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung erzeugt, erfasst oder verwaltet werden. Für Bundesministerien gelten insbesondere die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO), die Registraturrichtlinie (RegR) und das Verwaltungsverfahrensgesetz vom 25. Mai 1976 (BGBl. I S. 1253). Die in diesen Werken geregelten Anforderungen wie Vollständigkeit, Integrität und Authentizität behördlicher Unterlagen, sachsystematische Zusammenfassung von aufgabenbezogenen und zusammengehörigen Schriftstücken in der Verwaltung und die Nachvollziehbarkeit und Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns, stellen somit entscheidende Voraussetzungen für die IT-gestützte Vorgangsbearbeitung dar. Deshalb benötigen auch elektronische Akten hinreichenden Inhalt, Kontext und Struktur, um über ihre Funktion im unmittelbaren Bearbeitungszusammenhang hinaus auch ihre Nachweisfunktion erfüllen zu können. In Systemen zur elektronischen Vorgangsbearbeitung werden diese Merkmale einer Akte informationstechnisch jedoch meistens in verschiedenen Objekten abgebildet, weswegen das DOMEA-Konzept hierfür eine dreistufige Hierarchie mit den Objekten Dokument, Vorgang und Akte vorsieht. Die Dokumente stellen in dem DOMEA-Konzept die grundlegende Einheit zur Speicherung von Primärinformationen dar. Die Vorgänge, in denen die Dokumente bearbeitet werden, bilden den Geschäftsvorfall. Dies bedeutet, dass die durch Entstehungs- und Bearbeitungsprozesse nachzuweisende Kontext- oder Bearbeitungsinformationen mit den Vorgängen in nicht-veränderbarer Form automatisch durch das System protokolliert werden müssen. Die Zuordnungsmerkmale von Dokumenten und Vorgängen zu Akten durch Metainformationen müssen nach der Erfassung zu jeder Zeit einen nachweisbaren Charakter haben. Akten stellen dadurch auch bei elektronischer Speicherung und Verwaltung das primäre, benutzerunabhängige und sachsystematische Ordnungsgefüge dar. Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass die fehlende Berücksichtigung der Anforderungen an Schriftgut in der öffentlichen Verwaltung im Rahmen des DOMEA-Projektes von IT-Systemen bei der Zertifizierung zum K.O.-Kriterium wird.
Der DOMEA zugrunde liegende Anforderungskatalog hat sich inzwischen als Standard-Katalog für die elektronische Vorgangsbearbeitung in der öffentlichen Verwaltung etabliert und gilt als Grundlage vieler behördenspezifischer Anforderungskataloge. Durch den direkten Erfahrungsaustausch mit Österreich und der Schweiz sind diese drei Anforderungskataloge inzwischen weitgehend harmonisiert. Nachdem die ursprünglichen Rahmenverträge mit Anbietern von DOMEA-kompatiblen Lösungen ausgelaufen waren, wurde beschlossen, die DOMEA-Produktzertifizierung zum einen jährlich durchzuführen und von der in der Vergangenheit gehandhabten Zertifizierung von Unternehmen zu einer Zertifizierung von Produkten zu wechseln. Die Produktzertifizierung erfolgt für dieses Jahr noch anhand des ursprünglichen Organisationskonzepts in der Version 1.0 und dem inzwischen leicht überarbeiteten Anforderungskatalog in der Version 1.2. Alle Zertifizierungen, die ab dem nächsten Jahr laufen, haben den überarbeiteten Anforderungskatalog in der Version 2.0 zur Grundlage. Der Anforderungskatalog soll zukünftig jährlich, das Organisationskonzept nur bei wesentlichen Änderungen fortgeschrieben werden. Die Prüfung selbst wird durch sogenannte unabhängige Prüfstellen durchgeführt. Als Prüfstellen sind INFORA und Bearing Point (ehemals KPMG Consulting) zugelassen. Diese Prüfstellen erfassen die Ergebnisse in einem Prüfbericht zusammen, das nötige Zertifikat wird dann von der KBSt des Bundesinnenministeriums ausgestellt. Die Kosten für eine Zertifizierung trägt der Antragsteller. Die Bemessung erfolgt analog der Ermittlung von Selbstkostenpreisen des KBSt. Es werden also die Kosten der akkreditierten Prüfstelle durchgereicht. Ganz billig ist daher der offizielle Stempel nicht. Aktuell stehen ca. 10 Produkte auf dem Prüfstand. Da die Prüfung allerdings unter Ausschluss der Öffentlichkeit stattfindet, damit Produkte auch nach einer negativen Prüfung noch eine Chance auf dem Markt haben, muss die Bekantgabe erfolgreicher Zertifizierungen Anfang 2003 abgewartet werden. SAGA - Standards und Architekturen für eGovernment Anwendungen Im Rahmen der Bund Online 2005 Initiative, durch die bis zum Jahre 2005 über 350 Dienstleistungen im Internet zur Verfügung gestellt werden sollen, wurde mit dem Dokument SAGA, welches bislang nur in der ersten Entwurfsversion 0.9 veröffentlicht wurde, ein weiterer Standard geschaffen der im Bereich eGoverment eine Rolle spielt. Die neue überarbeitete Version soll im Frühjahr veröffentlicht werden. Mit SAGA erbringt die Bundesregierung eine Aufstellung von Standards und Architekturen, die bei der Umsetzung der Internetdienstleistungen verwendet werden sollen. Durch einfache und klare Standards und Spezifikationen kann die Interoperabilität von Informationssystemen erreicht werden. SAGA identifiziert erforderliche Standards, Formate und Spezifikationen und legt dafür Konformitätsregeln fest. SAGA umfasst alle Standards und Architekturen, die für die Anwendungen für die Bereiche Government to Citizen, Government to Business und Government to Government für ausgewählte Dienstleistungen des Bundes benötigt werden. Der Standardisierungsansatz SAGA verfolgt das "Best-Practice"-Prinzip für die Bereiche technische Standards und Architekturen, Prozessmodellierung, Datenmodellierung sowie Entwicklung von Basiskomponenten und unterteilt diese in die drei Klassen "obligatorisch", "empfohlen" und "Unter Beobachtung". Anhand der Klassen lässt sich erkennen, welche Standards die bevorzugte Lösung darstellen, nur empfohlen werden oder erst einmal unter Beobachtung stehen. Europäische und internationale eGovernment-Standards Seit den letzten zwei Jahren geben zwei wichtige Initiativen auf europäischer und internationaler Ebene den Organisationen in den privaten und öffentlichen Sektoren eine Richtlinie an die Hand, die an geschäftsprozessorientierten Vorgehensweisen des Records Management ausgerichtet sind. Die Initiative "Model Requirements for the Management of Electronic Records - MoReq" der Europäischen Kommission wurde 2001 veröffentlicht. Die zweite Initiative ist der internationale Standard ISO 15489. Beide Initiativen wurden allgemein als wichtige Hilfen zur Entwicklung einer Informations- und Records Management-Strategie zur Unterstützung von E-Business Programmen anerkannt. MoReq - Model Requirements for the Management of Electronic Records MoReq liefert im Gegensatz zu den anderen Standards eine sehr detaillierte Anforderungsliste sowohl für funktionale Anforderungen an ein elektronisches und papierbasiertes Records Management System, als auch für die dazugehörigen elektronischen Vorgangsbearbeitungs- und Dokumenten-Management-Systeme. MoReq schließt auch Richtlinien zur Betrachtung von operationalen Systemen und Managementsystemen ein und erstellt nicht nur Anforderungen für eine Aufbewahrung von elektronischen Aufzeichnungen, sondern auch für die Anforderungen anderer elektronischer dokumentenbezogener Funktionen wie Workflow, E-Mail und Elektronische Signaturen. Die Anforderungschecklisten von MoReq stellen eine Art Schablone zu jedem Anwendungsbereich dar. In diesen Anforderungslisten werden alle Anforderungen beschrieben und jede einzelne Funktion detailliert definiert. Im Anschluss werden Empfehlungen ausgesprochen, ob diese Funktion "Pflicht" oder "Wünschenswert" ist. MoReq ist das bis heute detailliertest Dokument für diesen Bereich. Es besteht aus 390 definierten Anforderungen und einem Metadatenmodell aus 127 Elementen in einem 100 Seiten Dokument. MoReq wird weithin anerkannt und wird nun in alle Sprachen der Mitgliederstaaten der Europäischen Union übersetzt. In Großbritannien gibt es beispielsweise drei Organisationen, die es als Grundlage für das Erstellen ihrer Anforderungsliste für Records Management genutzt haben. MoReq ist inzwischen auch Bestandteil der PRO Standards der englischen Regierung. ISO 15489 - Records Management MoReq baut mit der Entwicklung von Spezifikationen für Records Management auf dem Standard ISO 15489 auf. ISO 15489 legt in seiner Dokumentation fest, welche Dokumente erzeugt, welche Information in die Dokumente eingefügt werden müssen und welcher Genauigkeitsgrad erforderlich ist, in welcher Form und Struktur Dokumente erzeugt und erfasst werden sollen, welche Anforderungen zum Retrieval und Gebrauch von Dokumenten benötigt werden, wie lange sie archiviert sein müssen um diesen Anforderungen zu genügen und wie Dokumente zu organisieren sind um die Anforderungen für den Gebrauch zu unterstützen. In einem weiteren Teil spezifiziert ISO 15489 den Prozess von der ersten Analyse über die Identifizierung der Anforderungen bis hin zur Implementierung eines Records Management Systems und unternehmenspolitischen Maßnahmen. Die ISO 15489 soll international eine einheitliche Grundlage für das elektronische Records Management schaffen. Zusammenfassung und Ausblick DOMEA ist der wichtigste Standard für elektronische Schriftgutverwaltung in der öffentlichen Verwaltung in Deutschland, aber auch SAGA nimmt zunehmend eine ähnlich wichtige Rolle ein, da dieser Standard die Umsetzung der Dienstleistungen des Bundes im Internet unterstützt. Während DOMEA sich hauptsächlich an traditionellen internen Verwaltungsanforderungen orientiert, zielt SAGA auf die Integration von Verwaltung, Politik, Unternehmen, Bürgern und Verbänden über elektronische Plattformen. Durch die Initiative Bund Online 2005 ist zu erwarten, dass sich zukünftige technische Lösungen der öffentlichen Verwaltung an DOMEA und SAGA orientieren werden. Die Lösungen werden aber zudem die europäischen und internationalen Standards berücksichtigen müssen, da zum Einen die Hersteller der Lösungen oft international agieren, zum Anderen MoReq immer mehr an Bedeutung gewinnt. Daher kann nur Allen, die für oder in der öffentlichen Verwaltung mit dem Thema eGovernment zu tun haben, empfohlen werden, sich näher mit den vier kurz vorgestellten Standards zu beschäftigen.
03/2003, Rainer Clemens
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